1、问题的提出

摸清农村宅基地底数是宅基地管理和制度改革决策的基础。早在2010年，《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》就提出要加强农村宅基地确权发证和档案管理工作，全面摸清宅基地底数，掌握宅基地使用现状。但是，时至今日，宅基地底数不清依旧是短板。尤其是在推进农村宅基地制度改革过程中，宅基地资源数量、分布特征都是无法回避、亟待回答的问题。当前，国家已公布的宅基地相关统计指标包括：一是第三次全国农业普查（2016年）中的农民拥有住房数量和结构；二是中华人民共和国住房和城乡建设部（2006—2017年）公布的建制镇、乡及村庄住宅年末实有建筑面积、人均住宅建筑面积等基本情况；三是国家统计局（2012年以前）公布的农村人均住房面积、农村居民家庭新建房屋数量等，宅基地总量指标始终未触及。

学界对农村宅基地面积测算的研究相对较少，仍然是个难点。相关研究主要从两个方面展开：一方面，农村宅基地总量测算研究。已有研究主要采用两种方法测算农村宅基地面积。一是利用村庄居住建筑用地占农村居民点用地比例大体推算农村宅基地面积，如宋伟等和国土资源部咨询研究中心估算得出，2005年中国农村宅基地总量为911.61×108米2。此种测算方法计算较为简单，直接采用农村居民点用地面积乘以农村居住建筑用地比例。由于中心集镇、一般集镇、中心村居住建筑用地占居民点用地面积的比例是一个范围较大的区间数据，如《村镇规划标准》规定，中心集镇居住建设用地占比为30%～50%，一般集镇居住建设用地占比为35%~55%，中心村居住建设用地占比为55%～70%，具体比例的选择带有较强的主观性。二是利用农村宅基地面积占集体建设用地比例大体推算农村宅基地面积，如刘守英2013年估算得出中国农村宅基地面积约为1133.33×108米2。此种测算方法未明确农村宅基地面积占集体建设用地比例选择的依据，还需进一步探讨。农村宅基地面积测算的研究无法突破，农村宅基地整理潜力测算的研究就存在争议。另一方面，农村户均宅基地有偿使用面积测算研究。此类研究从理论上回答了农村户均宅基地有偿使用面积的应然值。学者们一般以消费效用函数计算农户宅基地有偿使用面积有效阈值。但是，测算结果表现出明显的区域差异性。张怡然等对渝东北11个区县农村户均宅基地有偿使用面积有效阈值估算得出，在满足宅基地需求最大化时的最佳户均宅基地面积为122.14～140.06米2/户；胡银根等对湖北省宜城市8个样本村庄户均宅基地面积有效阈值估算得出，户均宅基地有偿使用面积有效阈值最低下限值为140米2/户，最高上限值为294.13米2/户。农户宅基地有偿使用面积有效阈值的差异性也证明了农村宅基地总量测算要充分结合区域特性。

综上所述，农村宅基地面积测算的研究还处于起步阶段，测算方法的研究在理论和实践层面都具有紧迫性。已有研究以村庄居住建筑用地占农村居民点用地比例或以农村宅基地面积占集体建设用地比例推算农村宅基地面积时，比例选择都具有一定的主观性，测算结果波动范围较大。同时，已有研究在测算农村宅基地面积时，都未明确界定农村宅基地面积的概念。一般而言，农村宅基地面积包括农民的住房、厨房、厕所、禽畜舍等附属用房和庭院等用地面积。但是，实践中，农村宅基地面积的界定具有省域差异性。部分省份在农村宅基地面积审批时，将农村宅基地面积界定为农村宅基地建筑面积，庭院面积不划分在农村宅基地面积之内。可见，严格依据各省份界定的农村宅基地面积概念，充分结合各省份农村宅基地面积审批实践，才能保持农村宅基地面积测算结果与国家规定的农村宅基地类型的一致性。因此，本文提出了以各省份农村宅基地面积审批标准类型为基础，以农村宅基地超标率和“一户多宅”率为补充的农村宅基地面积测算方法，并利用中国27个省份112个村73191个农户宅基地面积观测数据对测算方法进行了校验，为农村宅基地面积测算提供了依据，为闲置宅基地整理潜力的测算奠定了基础，也为农村宅基地管理实践提供了参考。

2、农村宅基地面积测算的主要依据

本文以各省份农村宅基地管理政策文件中宅基地面积审批标准相关规定为依据测算农村宅基地面积（表1）。从表1可知，按照各省份农村宅基地管理政策文件规定，农村宅基地面积审批标准可划分为人均耕地面积、户或平均家庭规模、使用土地类型和村庄所在区域特征4类。其中，以人均耕地面积为农村宅基地面积审批标准的省份规定了每户人均耕地面积范围及其对应农村宅基地最高审批面积；以户为农村宅基地面积审批标准的省份规定了每户农村宅基地最高审批面积；以平均家庭规模为农村宅基地面积审批标准的省份规定了每户家庭规模范围及其农村宅基地最高审批面积；以使用土地类型［宅基地、耕地（水地、旱地）、村内空闲土地、荒山、荒坡等］为农村宅基地面积审批标准的省份规定了使用耕地建房的农村宅基地最高审批面积和使用其他土地建房的农村宅基地最高审批面积；以村庄所在区域为农村宅基地面积审批标准的省份规定了村庄所在地理位置（近郊、远郊或城市规划区内、城市规划区外）对应的农村宅基地最高审批面积或村庄所处地形（山地、丘陵和平原）对应的农村宅基地最高审批面积。

各省份农村宅基地面积审批具体规定如表2所示。由表2可知，以户或平均家庭规模为农村宅基地面积审批标准的省份，户均农村宅基地面积相对较少，以人均耕地面积为农村宅基地面积审批标准的省份，户均农村宅基地面积相对较多。各省份审批标准对应的农村宅基地最高审批面积即为各省份户均农村宅基地合法审批面积。本文将各省份农村宅基地审批标准对应的最高审批面积确定为户均农村宅基地合法审批面积具有合理性：一方面，各地方政府在农村宅基地审批实践中，一般默认以审批标准对应的最高审批面积进行审批；另一方面，农村宅基地超标现象严重，各省份户均农村宅基地面积严重高于审批标准对应的最高审批面积。

3、农村宅基地面积测算方法构建及其校验

农村宅基地面积测算既要以合法的户均农村宅基地审批面积为基础，又要考量农村宅基地超标审批、农户超占多占和“一户多宅”等现实问题。超标批地和农户超占超建是过去农村宅基地管理普遍存在的问题。2008年，原国土资源部出台的《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》提出，宅基地超占面积的登记以《村镇建房用地管理条例》的实施和《中华人民共和国土地管理法》的颁布为节点分阶段处理。但是在实践中，农民宅基地超占超建问题仍然悬而未决，农村宅基地总量测算也不得不将大面积超标宅基地划入计算范围。同时，农村宅基地占而不用、“一户多宅”现象尤为突出。杨璐璐对福建省晋江市100 个行政村的调研发现，有45%的村没有达到“一户一宅”的规定，“一户多宅”比例最高的T镇W村“一户多宅”比例达到了95%；胡银根等在湖北省宜城市的调研发现，湖北省宜城市拥有宅基地的农户总数为10.66 万户，但是，宅基地数量有11.24 万宗，“一户多宅”的农户有0.87 万户，占比8.16%，超占面积的农户高达8.63 万户，占比达到了81%。课题组2018年和2019年对安徽、福建、甘肃、河南、黑龙江、湖北、湖南、江苏、江西、辽宁、山西、陕西、上海、四川、云南、浙江和重庆等17个省40 个县（市、区）215 个村的农户进行实地走访调查也发现，宅基地超标和“一户多宅”问题极为普遍。因此，本文在对各省份户均农村宅基地合法审批面积测算的基础上，加入户均宅基地超标面积（一宗宅基地超标面积）和“一户多宅”率等数据测算农村宅基地面积，以实现农村宅基地面积测算的科学性。

3.1 农村宅基地面积测算方法

农村宅基地面积测算需分别确定户均农村宅基地合法审批面积、户均农村宅基地超标面积和农村宅基地“一户多宅”率。第一步，以各省份农村宅基地审批标准为依据，确定各省份户均农村宅基地合法审批面积。各省份户均农村宅基地合法审批面积如表3所示。

第二步，测算已有研究调研的各省份户均农村宅基地面积与其农村宅基地合法审批面积的差值，确定农村宅基地平均超标面积。已有研究成果中，学者们调研获取的户均农村宅基地面积如表4所示。

第三步，确定农村宅基地“一户多宅”率。按照第三次农业普查数据，农村宅基地“一户多宅”率为14.25%。

3.2基于宅基地观测点数据的测算方法校验

本文通过比较安徽、北京、福建、甘肃、广东、广西、贵州、海南、河北、河南、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江苏、江西、辽宁、内蒙古、宁夏、青海、山东、山西、陕西、上海、四川、天津和浙江27个省112个宅基地监测村的宅基地实际面积和测算面积，对构建的农村宅基地面积测算方法进行校验，校验结果如表5所示。从表5可知，以人均耕地面积为测算依据的8个省份17469个农户宅基地测算面积与实际观测面积相差126.57×104米2；以户或平均家庭规模为测算依据的4个省份12110个农户宅基地测算面积与实际观测面积相差13.18×104米2；以使用土地类型为测算依据的6个省份10742个农户宅基地测算面积与实际观测面积相差83.88×104米2；以村庄所在区域特征为测算依据的9个省份32870个农户宅基地测算面积与实际观测面积相差26.85×104米2。可见，各省份平均可校验的农户数量越多，农村宅基地测算面积越接近实际观测面积。总体而言，27个省112个村73.191个农户宅基地测算面积为2456.01×104米2，实际观测面积为2458.66××104 米2，农村宅基地测算面积与农村宅基地实际观测面积相差仅为2.65×1044米2。因此，可以进一步确定，以农村宅基地面积审批标准为依据对农村宅基地面积进行测算具有合理性和可行性。

4 农村宅基地面积测算结果及分布特征

4.1农村宅基地面积测算结果分析

4.1.1中国农村宅基地面积测算结果分析

本文根据构建的农村宅基地面积测算方法，测算中国农村宅基地面积。2018年中国农村宅基地面积测算结果见表6。从表6可知，2018年中国农村宅基地总量为901.45×108米2，低于已有研究采用农村居民点中农村居住建筑用地比例和农村宅基地面积占集体建设用地比例测算的农村宅基地面积。但是，已有研究测算方法由于农村居民点中农村居住建筑用地比例选择的问题，农村宅基地面积测算结果内部存在很大差异。如魏后凯和刘同山、任育峰等测算农村宅基地面积年份仅相差1年，但农村宅基地面积测算结果却相差了129.17×108米2。同时，已有研究测算方法忽视了各省份农村宅基地概念界定的差异。宅基地既可以界定为农民用于建造住房的用地，也可以界定为农民用于生活居住和生产的功能用地。综合比较而言，以各省份农村宅基地面积审批标准为基础，农村宅基地超标率、“一户多宅率”为补充的农村宅基地面积测算方法既契合了各省份农村宅基地概念的法律规定，又结合了各省份农村宅基地实际使用情况，测算结果更具合理性和实践参考性。

4.1.2 各省份农村宅基地面积测算结果分析

各省份农村宅基地面积测算结果见表7。从表7可知，各省份农村宅基地面积中，山东农村宅基地面积最多，为73.73×108米2，河南次之，为60.24×108米2。这主要源于山东和河南均为人口大省，两省乡村户数分别达到了2325.50万户和2155.10万户。河北、湖南、安徽、江苏、四川、广东、辽宁和内蒙古农村宅基地面积分别位列第三至第十位。天津、北京、海南、上海和西藏乡村户数较少，农村宅基地面积均低于5×108米2。从农村人均宅基地面积来看，农村人均宅基地面积最大的是内蒙古，农村人均宅基地面积达到了383.82米2，其次是宁夏和辽宁，农村人均宅基地面积分别为315.92米2和270.22米2；农村人均宅基地面积最少的为海南，人均农村宅基地面积为102.38米2。

4.2 农村宅基地面积分布特征

本文在对中国农村宅基地面积测算的基础上，进一步从东、中、西和东北部农村宅基地总量，东、中、西和东北部户均农村宅基地面积，各省份人口稠密度与农村人均宅基地面积关系3个角度分析中国农村宅基地面积分布特征，为中国农村宅基地整理潜力的判断和宅基地盘活利用决策提供参考。分析发现，中国农村宅基地面积分布特征表现为：东、西、中和东北部农村宅基地总量依次递减；东、中、西和东北部户均农村宅基地面积依次递增；各省份农村人均宅基地面积受其人口密度影响相对较小。

4.2.1 东、西、中和东北部农村宅基地总量依次递减

各区域农村宅基地面积数据显示，东部农村宅基地面积最多，东北部农村宅基地面积最少。东、中、西和东北部农村宅基地面积分别为284.26×108米2、250.25×108米2、284.24×108米2和82.70×10米2。其中，东部农村宅基地面积占农村宅基地面积总量的比重达到了31.53%，东北部农村宅基地面积占农村宅基地面积总量的比重仅为9.17%。同时，从农村宅基地面积超出平均农村宅基地面积（29.08×108米2）的省份占本区域省份总数的比重来看，中部超出平均农村宅基地面积的省份占比最多，西部占比最少。具体而言，东、中、西和东北部农村宅基地面积超出平均农村宅基地面积的省份占本区域省份总数的比重分别为50.00%、83.33%、41.67%和33.33%。

4.2.2 东、中、西和东北部户均农村宅基地面积依次递增

从东、中、西和东北部户均农村宅基地面积来看，东、中、西和东北部户均农村宅基地面积分别为300.49米2、310.91米2、346.69米2和506.96米2，东北部户均农村宅基地面积比东部高近206.47米2。各区域农民生产和生活习惯形成了各具特色的农村宅基地使用结构，进而导致户均农村宅基地面积的差异。如东部省份农户农房普遍为2层及以上，且庭院和附属设施面积普遍偏小；东北部省份农户农房普遍为1层，且农民为了便于晾晒粮食，庭院和附属设施面积普遍偏大。

4.2.3 各省份农村人均宅基地面积受其人口密度影响相对较小

与各省份人口密度对城市人均住房面积影响相比，各省份农村人均宅基地面积受人口密度影响相对较小（表8）。根据各省份人口密度与其农村人均宅基地面积比较结果，人口密度比较大的省份，人均农村宅基地面积并未相对应较小。如江苏、山东和浙江，人口密度分别达到了每平方千米754人、639人和544人，但农村人均宅基地面积却均高于平均水平（172.98米2/人）。同时，人口密度比较小的省份，农村人均宅基地面积并未相对应增大，如西藏、云南、四川、广西和海南5个省份，人口密度分别为每平方千米3人、126人、172人、207人和264人，但农村人均宅基地面积均低于平均水平，分别为每人145.80米2、106.86米2、117.38米2、120.78米2和102.38米2。总体而言，各省份农村人均宅基地面积明显高于城市人均居住面积。

5 主要结论和政策建议

5.1 研究结论

土地管理不足是导致乡村衰退的重要原因之一。中华人民共和国成立以来，宅基地制度经历了所有权与使用权的“两权合一”到“两权分离”，再到“三权分置”改革等重大变革。宅基地“质”的管理不断提升，但宅基地“量”的管理却始终滞后。研究发现，中国93.5%的村庄有空心化现象，平均空心化率超过了10%，空心化率最高的村庄达到了62.18%。新时期，农村闲置宅基地盘活利用和农村宅基地有偿使用制度探索均需以农村宅基地底数为参考。本文以各省份农村宅基地面积审批标准规定为依据，引入农村宅基地“超标率”和“一户多宅”率等数据构建农村宅基地面积测算方法，实证测算农村宅基地面积。研究发现：①农村闲置宅基地总量较大。2018年，农村宅基地总量为901.45×108米2，以2018年农村宅基地闲置率10.7%计算，农村闲置宅基地总量约为96.46×108米2。农民“一户多宅”、“建新不拆旧”和“举家进城”是农村宅基地闲置率居高不下的重要原因。②农村宅基地面积省域差异大，但各省份农村人均宅基地面积受人口密度影响相对较小。农村人口越来越少，农民房子却越盖越大，甚至越盖越多。这表明，农村宅基地所承载的家庭兴旺、落叶归根等传统情感依然浓厚。③西部地区和东北部地区农村宅基地整理潜力高于中部地区和东部地区。西部和东北部农村宅基地整理潜力较高的省份基本属于人口稀疏区。其中，西部地区的5个自治区中，除广西外，其他4个自治区农村宅基地整理潜力远高于其他区域各省份。

5.2 政策建议

加快试点地区农村闲置宅基地在本县域内部流转探索进程。农村闲置宅基地在本县域内部流转，既降低了农村闲置宅基地大范围流转造成农民宅基地权益侵害的风险，也解决了农村宅基地利用效率低下的问题。一些经济发达、农村宅基地需求较高的试点区域，要优先加大力度探索农村闲置宅基地在本县域内部流转的新模式，并在农村宅基地流转条件、方式、期限和增值收益分配等方面形成一些可借鉴、可复制和可推广的经验，全面取缔农村宅基地流转“隐形市场”。

鼓励农村闲置宅基地就地盘活利用。农村宅基地是农民的根。城里打工、回乡盖房是无数外出务工人员的生活奔头。农村闲置宅基地就地盘活利用既留住了农民美丽乡愁又促进了乡村产业发展。因此，地方政府可以鼓励村集体经济组织和农民联合起来，集中整治和开发本村闲置宅基地，并挖掘本村生产和生活特色，通过自主经营或合作经营的方式发展特色农家乐、民宿和乡村旅游等新业态。

扩大西部和东北部地区农村宅基地有偿使用和自愿退出制度试点范围。西部和东北部农村宅基地整理潜力较大，在西部和东北部扩大农村宅基地有偿使用和自愿退出制度试点，探索农村宅基地盘活路径和办法具有较强的现实性。但是，西部地区部分少数民族自治区农村宅基地利用粗放，农村宅基地管理历史遗留问题较多，推进农村宅基地有偿使用和自愿退出制度改革极为复杂。在少数民族自治区施行农村宅基地制度改革试点方案，要充分结合民族特色，因地制宜，审慎推进。本文来源（文章刊发：刘丹，巩前文.中国农村宅基地面积测算及其分布特征[J].世界农业,2021(06):81-91.）